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Columna de opinión "El temor a graduarse", del catedrático español José Antonio Alonso

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De manera no totalmente inesperada, el proceso por el que los países dejan de recibir ayuda internacional al desarrollo (denominado proceso de graduación) suscita controversia internacional. Como es sabido, el CAD de la OCDE (que es el comité que agrupa a los donantes) determina que si un país supera por tres años consecutivos el umbral que le da acceso al grupo de renta alta (hoy fijado en algo más de 12.000 dólares per cápita), deja de ser elegible como receptor de ayuda internacional.

Este tema que antes estaba reservado a tediosas sesiones técnicas de la OCDE, ha pasado a ocupar un puesto estelar en la agenda diplomática de un amplio número de países en desarrollo (incluidos varios latinoamericanos). Algunos de ellos, como Uruguay o Chile, han presionado ante la Comisión Europea y la OCDE para que se alteren los criterios de graduación y diversos organismos (como SEGIB o CEPAL) han hecho saber sus discrepancias con respecto al proceder de la OCDE.

Que este tema haya surgido ahora es comprensible: en el pasado la graduación era un hecho más bien excepcional, que interesaba a un número reducido de países. En la actualidad, sin embargo, son muchos (cerca de 30) los que previsiblemente nutrirán la lista de países graduados de aquí a 2030. Por diferencia con el pasado, lo que antes se vivía con satisfacción, como reconocimiento de los propios logros, hoy se percibe con un inocultable recelo por parte de los potencialmente afectados.

Es cierto que entonces los países graduados sabían que, si bien dejaban de recibir ayuda internacional, quedaban al cobijo de otras formas alternativas (y en ocasiones más apetitosas) de apoyo internacional. Este era el caso, por ejemplo, de los países que, como España, estaban llamados a integrarse en la UE. Similar opción no está disponible, sin embargo, para los países hoy enfrentados a la graduación, que perciben –quizá de forma sobredimensionada- los riesgos del proceso, pensando que con la ayuda pueden perder también a otros mecanismos de apoyo (en los ámbitos del comercio, la tecnología o el medio ambiente) que consideran valiosos.

Para mediar en el debate, debiera reconocerse que está totalmente justificado que existan reglas de elegibilidad para el acceso de los países a unos fondos que, como la ayuda internacional, son de naturaleza concesional. Eso mismo sucede en el ámbito doméstico con los programas subvencionados: necesariamente han de precisarse las condiciones de acceso a los recursos. La crítica, por tanto, no puede derivar de que exista graduación, sino acaso de los criterios que la rigen. Y, desde esta perspectiva, la razón está de parte de los países afectados: la definición de un umbral puramente discrecional de PIB per cápita no es la mejor forma de certificar que los logros de un país son tan irreversibles como para hacer prescindible la ayuda internacional.

Son muchas las limitaciones que el PIB per cápita tiene para captar los niveles de bienestar y desarrollo de un país. En primer lugar, remite a una dimensión única del progreso –la económica-, omitiendo otras como el medio ambiente, los derechos de las personas o los logros sociales, cuyo valor no se expresa adecuadamente a través del mercado. Es, además, una variable promedio, que vela la información acerca de cómo se reparten los recursos y las oportunidades en el seno de una sociedad. Y, en fin, iguala en su traducción monetaria ámbitos (escuelas y cañones) que la sociedad, sin embargo, valora de forma diferenciada. La Comisión que creó el presidente Sarkozy, con la participación de dos premios Nobel, Amartya Sen y Joseph Stiglitz, ilustra bien las limitaciones de esta variable para medir el progreso.

La experiencia histórica lo confirma. El crecimiento del PIB per cápita es compatible con la persistencia en el país de mayúsculos déficits en términos de infraestructuras, logros sociales o solidez de las instituciones, que fácilmente pueden revertir los logros alcanzados. La experiencia de algunos países de América Latina, como Argentina o Brasil, ilustra estos procesos. En otros casos el progreso en el PIB deriva de una ocasional revalorización de una materia prima de exportación, con limitado impacto en la transformación social del país (piénsese en Guinea Ecuatorial o en Angola, por ejemplo). Y, en fin, en otros casos un PIB elevado es compatible con que el país presente altos niveles de vulnerabilidad ante el cambio climático u otros fenómenos ambientales extremos, como sucede en algunas islas del Caribe o Pacífico. En todos estos casos el PIB per cápita es muy poco ilustrativo de los desafíos que esas sociedades afrontan. Por ello, basar en esa variable el acceso a la ayuda no puede juzgarse sino como insatisfactorio.

Cabría pensar en un procedimiento alternativo que respete algunos criterios que parecen de razón. En concreto, debería reconocerse, en primer lugar, el carácter multidimensional del desarrollo, admitiendo que un país puede tener logros en una dimensión, mientras mantiene carencias en otras, sin que quepa encerrar todas ellas en una única variable. La Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible refrenda ese carácter irreductiblemente multidimensional del desarrollo. En segundo lugar, debería sustituirse la lógica dual, del “todo o nada”, por una lógica más gradual, en donde los países puedan perder el acceso a unos instrumentos de apoyo, a medida que consolidan sus logros en algunas dimensiones, pero mantengan el recurso potencial a otros en aquellos ámbitos donde son mayores sus desafíos. La graduación debería tener en cuenta, en tercer lugar, no solo las carencias de un país, sino también las posibilidades que este tiene para afrontarlas, a partir de la movilización de recursos propios. No parece razonable, por ejemplo, que se reclame ayuda internacional mientras se renuncia a construir un sistema fiscal solvente, permitiendo que las clases pudientes eludan su responsabilidad tributaria. Y, por último, la oferta de apoyos debería ser transparente y clara, de modo que todo país supiese a que mecanismos de apoyo puede acceder a medida que transita de una situación a otra.

La aplicación de esta forma de enfocar el proceso, permitiría que hubiese graduaciones parciales, haciendo que el proceso fuese más progresivo y adaptado a las condiciones del país. Ahora bien, para que el proceso de graduación sea manejable, las dimensiones a considerar debieran estar acotadas. De forma deseable, deberían referirse a ámbitos muy centrales del proceso de desarrollo, susceptibles de medir a través de indicadores solventes y para los que existan instrumentos específicos de ayuda, que puedan ser activados de acuerdo con las circunstancias del país. Cuatro dimensiones destacan entre las que satisfacen esas exigencias: las carencias sociales, que se expresan no solo en términos absolutos, sino también a través de diversas medidas de desigualdad y fragmentación social; la carencia en materia de infraestructuras, que está en ocasiones condicionada por adversas condiciones geográficas del país; los desafíos ambientales, que condicionan la sostenibilidad del desarrollo; y, por último, la vulnerabilidad del país frente a riesgos diversos (ambientales, de conflictos o shocks económicos).

La Unión Europea, aunque de un modo imperfecto y parcial, ha tratado de desplazar el sistema de graduación de su cooperación a un formato cercano a lo que aquí se sugiere. Los países miembros del CAD, sin embargo, hasta ahora han hecho caso omiso a las críticas aferrándose a unos procedimientos (imperfectos) que fueron definidos hace casi cincuenta años. ¿Sería demasiado pedirles que se pongan al día?

Columna de opinión publicada en El País de Madrid el 22.11.17